关于环境保护。。

现阶段政府采取的环境保护措施的建议和想法

政府在领导、组织、协调环境资源保护工作，建设环境友好社会、资源节约型社会中具有重要的、关键的、不可替代的作用。目前中国日益严重的环境资源（能源）问题，特别是如何有效解决环境污染、生态破坏和资源能源浪费问题，引发了国家机关、社会各界和公众对政府环境责任的关心和重视，政府环境责任正在成为国家机关、理论界特别是环境资源法学界研究的热点问题。

一、 政府现阶段采取的环境保护措施

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国国务院 第492号令）和《环境信息公开办法（试行）》（国家环境保护总局令 第35号）开始实施，政府信息公开开始成为建设阳光政府和服务型政府的一项基本制度。环境保护部认真贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》，积极推进政府信息公开工作，鼓励公众积极参与环保工作，切实保障人民群众的知情权、参与权、监督权和表达权。按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》和《国务院办公厅关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》的要求，2008年主要开展了以下几个方面的工作：

（一）编制《环境保护部信息公开指南》和《环境保护部信息公开目录》

为贯彻落实《条例》和《办法》，做好正式实施之前的准备工作，环境保护部于2007年10月12日开始进行《环境保护部信息公开目录》和《环境保护部信息公开指南》的编制工作。并于2008年4月30日正式对外发布了《环境保护部信息公开目录》（第一批）和《环境保护部信息公开指南》。

《环境保护部信息公开目录》（第一批）由机构基本信息、政策法规、环境影响评价、污染控制、生态环境保护、核与辐射安全、环境监察执法、环境质量与监测、环境规划统计、环境科技标准、行政体制与人事管理、环境宣传教育、环境保护国际合作等部分组成。目录基本涵盖了环境保护行政管理的主要范围，并将在政府信息公开的实践中，根据环境保护事业的发展和人民群众关心的重点领域不断补充和完善。

《环境保护部信息公开指南》对环境保护部主动公开政府信息的范围、形式和17个方面的主要内容做出了规定。同时明确了依申请公开的办理机构、申请的内容及办理程序。

（二）建立环境保护部政府网站信息公开专栏

为方便人民群众更好地了解环境保护部政府信息公开情况，查询主动公开的政府信息和办理依申请公开信息，环境保护部于2008年5月1日起在环境保护部政府网站开设了政府信息公开专栏，提供政府信息公开相关文件和依申请公开申请表格下载等服务。

1、公开的主要内容

时刻关注人民群众关注的重要活动和重要信息，并以专题的形式图文并茂的报道环境保护部重点工作进展情况。就社会公众广泛关注的热点问题开设专栏、专题。例如，深入学习实践科学发展观、环境保护部抗震救灾工作、绿色中国年度人物奖、可持续消费国际研讨会、2008年世界环境日、2008年国际生物多样性日、2008全国环保厅局长会议、绿动未来-2008绿色创投、环境一号卫星成功发射、第五届中华宝钢环境奖入围候选单位(个人)公示、纪念第14个国际保护臭氧层日等；发布2008年环评工程师职业资格考试成绩查询系统；制作并发布中国环境状况公报、近岸海域水质公报、环境统计公报等。

2、公开形式

互联网和中国环境报

（三）加强对地方环保部门政府信息公开工作的指导

在积极做好环境保护部政府信息公开工作的同时，环境保护部加强了对地方环境保护部门政府信息公开的指导，在2007年召开全国环保系统政务信息公开现场会的基础上，2008年12月，环境保护部组织全国环境保护系统政府信息公开培训班，各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）主管政府信息公开工作的相关人员参加了政务公开业务培训。

二、 政府环境责任问题的提起

近十多年来，国务院及其环境保护行政主管部门在全国大力推行“到2000年全国所有工业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准”、“到2000年实现淮河变清”计划，采取了诸如环境审计、流域限批、节能减排以及集中执法检查、“零点行动”等被誉为“环保风暴”的环境保护强力措施。环境法律作为环境保护的重要武器也得到了国家的重视，到2006年，中国已经制定9部以防治环境污染为主的环境保护法律，13部以自然资源合理利用和管理为主要内容的自然资源法律，10部以自然保护、防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律，30部与环境资源法相关的法律，还有大量的环境资源行政法规、地方法规、部委行政规章和地方行政规章，仅地方性环境保护法规和地方政府规章就有1600余件；已颁布800余项国家环境保护标准；中国已参加《生物多样性公约》和《联合国防治荒漠化公约》等50多项涉及环境保护的国际条约，先后与美国、日本等42个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，与11个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。从某种意义上可以认为，目前中国已经形成环境法体系。

三、 政府环境责任的缺陷及其后果

从2000年起，政府部门陆续制定出一系列的“计划”、“标准”、“规定”、“法律”。为什么至今我们还把环境问题当作热点话题呢？而且环境趋势呈现恶性反弹趋势？例如：在我国《环境保护法》颁布的1989年，我国二氧化硫排放量为1564万吨、工业废水排放量为252亿吨、工业固体废物产生量为5.7亿吨；到环境立法大发展的2006年，我国二氧化硫排放量为2588.8万吨、工业废水排放量为239.5亿吨、工业固体废物产生量为15.2亿吨。1996年8月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》要求“到2000年，全国所有工业污染源排放要达国家或地方规定的标准”，但是直到2007年我国不少企业特别是大多数乡镇企业、中小企业的污染物仍然没有达标。1994年，由国务院牵头，开展淮河流域水体污染大规模治理，规定了至2000年“淮河变清”的目标，通过政府运作，开展了浩浩荡荡的治淮运动。为了实现“2000年淮河变清”的要求，有关部门倒推出了治理淮河的计划与方法（制定了淮河水污染防治的第一个“九五”规划）；1995年8月8日国务院颁布了我国第一部江河流域污染治理的第一部行政法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，之后相继关停了4000多家治理无望的“十五小”企业。概括起来，由以下几个缺陷造成：

1.重政府经济责任，轻政府环境责任

这是“重经济发展，轻环境保护”、“视经济增长指标特别是GDP指标为硬指标，视环保指标特别是节能减排指标是软指标”的不可持续发展观在环境法治领域的反映。其主要表现是：重政府经济责任的法律制度和问责制度，轻政府环境责任的法律制度和问责制度，将政府负责人履行经济责任和完成GDP增长的情况作为其政绩考核、官职升迁的主要甚至唯一标准，在政府经济责任与政府环境责任发生冲突或矛盾时，不惜淡化甚至牺牲政府环境责任以保障和落实政府经济责任；在环境立法和环境执法中，机械、片面地理解和遵循“以经济发展为中心”、“发展中国家首先是发展”的指导思想或理念，以是否促进经济发展特别是GDP增长作为规定、评价、追究政府环境责任的基本标准甚至唯一标准；对环境管理对象、审批对象、违法对象、处罚对象按照税收多少、GDP贡献大小实行差别待遇、级别管辖；对涉及经济发展的违法企业和违法责任人，特别是对那些污染破坏环境的经济实体（或经济大户、财税大户、GDP贡献大户），缺乏强制性的、有力有效的制裁手段，法律没有或很少赋予甚至严格限制政府环境行政主管部门对经济实体的停产、关闭的权力以及实行行政强制措施的权力；法律对违反环境法的经济实体规定的制裁方式单一、处罚威胁力弱、罚款数量少。上述做法的直接后果是：进一步助长和维持“重经济发展，轻环境保护；重经济发展目标、任务，轻环境保护目标、任务”，以及“环境保护法是软法”、“环保执法莫与违法经济大户、财税大户、GDP贡献大户较劲”等错误观念，降低和有损政府环境管制和环境执法的权威和效力；由于法律没有赋予环保部门足够制约违法“经济人”的职权和处罚制裁手段，导致执法效力低、“守法成本高，违法成本低，越守法越不利”等怪现象，严重影响环境法的有效性，加剧环境法领域的政府失灵。

2.重企业环境义务和追究企业环境责任，轻政府环境义务和追究政府环境责任

从法律上讲就是重行政相对人的环境义务和企业环境责任追究制，轻行政主体的环境义务和政府环境责任追究制。其主要表现是：在环境立法中，“治民”条款多，“治官”条款少，对政府（包括政府及其有关环境行政主管部门）是淡化其环境法律义务，对企业等行政相对人则是加重其环境法律义务，规定政府的义务比较原则，规定企业等行政相对人的义务详细而具体；“重追究环境行政相对人的法律责任，轻追究政府的环境法律责任”，重视追究企业等行政相对人的环境问责制，轻视追究行政主体（特别是政府负责人）的环境问责制度。

3.重政府第一性环境责任，轻政府第二性环境责任

应该看到，我国环境立法一直重视强化政府的环境责任，有人甚至认为我国的环境法律主要是行政性法律、环境资源政府部门性法律；国务院环境保护行政主管部门和其他依法有环境监督管理权的部门发起制定或修改环境法案的初衷或重点大都是为了强化政府环境责任。但是，他们强调或重视的政府环境责任主要是第一性的政府环境责任，特别是政府各职能部门的权力配置和利益分配即政府权力，而不是第二性政府环境责任，特别是轻视对政府环境法律责任的追究，即重政府权力制度、轻政府问责制度。其主要表现是：大多数环境法律没有对照有关政府环境职权和职责的法律条款，明确规定追究政府及政府官员环境法律责任的具体措施、程序和制度。根据当代法治理论、行政法学和环境法学理论，法治主要是依法治官，环境法治主要是依法治承担环境责任的政府和政府官员，依法治官的一个基本途径和保障措施是依法追究政府官员的环境法律责任。但是，我国现行环境法律主要强调政府第一性环境责任（特别是政府环境职权），而对政府因违反其第一性政府环境责任（包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等）而依法承担的政府环境法律责任缺乏明确而具体的法律规定和法律制度。上述做法的直接后果，是造成规定政府职权职责的法律条款与规定追究政府环境法律责任的条款失调、政府权力制度与政府问责制度失调，由于缺乏追究政府环境法律责任的法律规定和法律制度，致使无法追究大量发生的政府官员违法事件，也使许多政府环境失灵现象难以及时纠正和克服。法律的重要特点和作用是其强制性和救济性，法律具有强制行为人履行其义务的功能以及当权利遭到侵犯时给予救济的功能，轻视政府的第二性环境责任和政府环境问责制实质上是轻视环境法律的强制性和救济性。无论从理论还是实践看，不受法律控制和追究责任的政府责任很容易走向不负责任或滥用权力，没有政府问责制作后盾的政府环境责任体系很可能成为沙滩上的大厦。

4.重政府环境权力，轻政府环境义务

应该看到，我国环境立法一直重视强化政府的环境责任，国务院环境保护行政主管部门和其他依法有环境监督管理权的部门发起制定或修改每一部环境法案的初衷或重点大都是为了强化政府环境责任；但是，他们强调的政府环境责任主要是政府环境权力或政府环境职权，而不是政府环境职责或政府环境义务。其主要表现是：在环境立法中强调政府职权（权力）本位，突出政府环境权力立法，重政府环境管制，轻政府环境指导与服务；大多数环境法律没有对照有关政府环境权力，明确规定相应的政府环境义务；有关发挥运用政府权力的法律制度比较健全，有关政府服务的法律制度相对欠缺，有关政府权力的法律规定比较详细具体，有关政府义务、服务的法律规定比较原则。根据当代法治理论和行政法学理论，政府的环境职权和职责、环境权力和环境义务应该是对等的、协调的、平衡的，有什么或有多少政府环境职权和权力，又应该有相同的、对等的政府环境职责和义务，而且应该强调政府职责（义务）本位；但是在我国环境立法中，法律对政府设定的权力多、义务少，政府环境职责或政府环境义务往往处于被忽视、淡化、边缘化的地位。从政府环境管理的角度看，管理也是一种服务。环境立法中的“重政府环境权力，轻政府环境义务”的倾向容易导致“重管制，轻服务”的倾向，是环境立法在调控政府第一性环境责任内部关系方面的失误。重政府环境权力、轻政府环境义务的直接后果，是在政府第一性环境责任方面，造成政府环境权力和义务的失调，由于缺乏对政府环境义务的法律规定，政府和政府官员不明确自己的具体的环境法律义务，这容易导致政府官员放松搞好环境保护工作的责任感和义务感，不但使环境法律因缺乏对政府行为的有效规制而引起政府环境失灵，也使追究政府的环境法律责任无从下手。

5.重地方政府的环境责任，轻中央政府的环境责任

其主要表现是：在环境立法中，规定地方政府的环境责任比较具体，规定中央政府的环境责任比较原则或很少，特别缺乏中央政府对地方政府、上级政府对下级政府进行环境事务指导、检查、监督、监察、审计和环境政绩考核的规定；在中央和地方环境责任范围划分方面没有突出“属地管理”，这导致环境保护的基本国策和某些环保法律制度在地方被打折扣。

6.重政府机关的环境责任，轻其他国家机关的环境责任

其主要表现是：在环境立法中，规定各级人民政府及有关行政主管部门的环境责任比较具体，规定立法、司法等其他国家机关的环境责任比较原则或很少，与人民法院和检察院责任有关的环境公益诉讼、环境行政诉讼（环境司法审查）、环境民事诉讼和追究环境犯罪的环境法律处于空白状态或相当不健全，特别缺乏各级人民法院和检察院有关受理、审理环境案件和实施环境法律监督的法定程序和制度。在欧美等工业发达国家，人民法院等司法机关在环境法的实施方面一直发挥着重要的、行政部门无法代替的作用，与法院责任直接相关的环境公益诉讼、环境司法审查、环境民事诉讼和追究环境犯罪法律机制相当发达，许多重大环境污染纠纷或案件都是由法院解决的，法院是有效制止环境违法行为和解决环境污染案件的最可靠的和最后的保障。但是，在我国，目前人民法院和人民检察院在环境司法和法律监督方面的作用很少，致使形成了大量环境纠纷案件长期得不到解决、许多环境污染和生态破坏的受害人告状无门的局面。

7.重政府环境保护行政主管部门的环境责任，轻政府负责人的环境责任

其主要表现是：在环境立法中，规定政府环境保护行政主管部门的环境责任比较具体，规定政府负责人（主要是省长、市长、县长）的环境责任比较原则，缺乏有关省长、市长、县长等政府首长环境责任的具体规定，特别是缺乏对省长、市长、县长等政府首长进行监督、环境政绩考核和问责制度的规定。必须指出的是，政府是由政府各部门组成的，政府负责人与政府各部门是一个有机整体，政府负责人统一领导和组织其所辖各部门的工作，在政府内部依法实行的是政府首长负责制、政府领导下的部门分工负责制、下级服从上级，政府内部上下级之间的监督基本上属于是政府首长领导下的有限监督。一般而言，政府负责人的环境责任比政府环境保护行政主管部门的环境责任更加重要，而且政府负责人可以将自己的环境责任分配或委托给所辖的政府部门，政府负责人可以通过指导、表扬、批评、处分、命令、调动工作岗位、职务升降、政绩考核等各种合法的或非法的、直接的或间接的行政手段和领导方式引导、支持、阻碍、干扰或改变其所辖部门的环境职责行为和执法情况。如果政府负责人（如省长、市长、县长）缺乏环境责任或不重视环保，那种希望通过加强政府环保局的权力来制约其上级（如省长、市长、县长）的想法或措施，不能说毫无效果，但可以肯定收效不会很大。

8.重政府环境责任中的行政调整机制，轻政府环境责任中的其他调整机制

其主要表现是：在环境立法中，对政府的行政许可、行政检查、行政处分、行政处罚、行政监督、行政要求、行政强制、行政收费等行政调整机制（包括方法、手段和制度）规定得比较具体详细，而有关政府如何运用和支持市场调整机制（如自然资源使用权流动、排污权交易、环境贸易准则等）、社会调整机制（如环境善治、公众参与、环境信息公开制度等）的法律规定很少或很不健全。诚然，行政调整机制或命令控制手段是保障落实政府环境责任的主要机制，充分调动和发挥行政命令手段的作用是重要的政府环境职责；但是，行政、市场和社会三种调整机制是具有内在联系、各具特色、互动和互补的三个方面，单独运用行政调整机制很难落实政府环境责任，政府的环境责任也不仅仅在于运用行政调整手段，而通过规定政府在自然资源使用权流动、排污权交易、环境贸易准则等运用市场机制方面的责任，以及规定政府在支持环保群众组织、公众参与、社区参与和舆论监督等社会调整机制方面的责任，不仅使政府的环境责任更加全面充实，还可以促进政府依法履行其环境责任。

以人为本，和谐共存，善待自然，提高生活质量。